Wieso eine globale Steuerreform teuer werden könnte

• Die US-Regierung drängt auf eine Steuerreform – ein Projekt, das Bundesfinanzminister Olaf Scholz schon lange verfolgt.
• Ökonomen fürchten, dass ein solches Vorhaben für Unternehmen und Verbraucher teuer werden könnte.
• Zudem droht ein Veto kleinerer Staaten.

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Steigende Corona-Zahlen, schlechte Konjunkturprognosen, eine Impfstrategie, die nur langsam an Fahrt gewinnt: Für Deutschlands Finanzminister gibt es derzeit nur selten gute Nachrichten zu verkünden.

Umso beflügelter wirkte Olaf Scholz Anfang April, als er vor der Video-Konferenz der G20-Finanzminister über die Einführung einer globalen Unternehmenssteuerreform sprach: "Ich bin so zuversichtlich wie lange nicht mehr, dass wir dieses wichtige Vorhaben diesen Sommer zu einem Ergebnis führen", sagte Scholz. Das Engagement der USA gebe der Initiative ganz entscheidenden Rückenwind.

Kein Wunder, dass sich Scholz freute. Immerhin kämpft der Mann, der im September für die SPD in das Bundeskanzleramt einziehen will, seit mehr als zwei Jahren für einen globalen Mindeststeuersatz für Unternehmen sowie eine Digitalsteuer für Internet-Riesen wie Google oder Facebook. Obwohl sich bislang 137 OECD-Staaten offen für eine globale Steuerreform gezeigt haben, hat das Vorhaben das Planungsstadium nie verlassen. Bis jetzt.

Unter dem neuen US-Präsidenten Joe Biden zeigen die USA Interesse an einem solchen Projekt. An der Mindeststeuer sowieso, denn die könnte ihnen nutzen. Und über eine gerechtere Besteuerung von Amazon, Apple und Co., als Bestandteil eines Gesamtpakets, sind die Amerikaner nun auch bereit zu sprechen. Bis Mitte des Jahres, so ist es im Abschlusspapier ihres letzten Treffens dokumentiert, wollen sich die G20-Finanzminister auf eine Lösung verständigen. Für Olaf Scholz wäre das wenige Monate vor der Wahl ein echter Triumph.

Die USA wollen mehr investieren

Dass es zu diesem Triumph kommen könnte, liegt unter anderem an Corona. Die Pandemie hat die USA, wie fast alle Länder auf der Welt, wirtschaftlich hart getroffen. Präsident Biden forciert den Wirtschaftsaufschwung, indem er Unternehmen wie Konsumenten laut "Bloomberg" massiv finanziell unterstützt, koste es, was es wolle.

Im US-Finanzministerium schnüren die Beamten schon seit Monaten ein Konjunkturpaket nach dem anderen. Allein die Schecks über 1.400 Dollar für Millionen Bürgerinnen und Bürger schlagen mit insgesamt mehr als 400 Milliarden Dollar zu Buche. Insgesamt sollen rund 1,9 Billionen Dollar den Menschen und Unternehmen den Weg aus der Corona-Pandemie ebnen.

Dass Biden bereit ist, viel zu investieren, liegt übrigens nicht nur daran, dass ihm fast alle Ökonomen dazu raten. Er weiß es auch aus eigener Anschauung. Als der amerikanische Arbeitsmarkt 2008 infolge der Finanzkrise zusammengebrochen war, setzte der Aufschwung langsamer ein als das aus heutiger Sicht möglich gewesen wäre, weil der frischgewählte Präsident Barack Obama mit Finanzhilfen gegeizt hatte. Biden, der Obama zu dieser Zeit als Vizepräsident diente, wird über sich nicht in den Geschichtsbüchern lesen wollen, dass er Obamas Fehler wiederholt hat.

Jede gespritzte Impfdosis, die die USA näher an ihren prä-pandemischen Zustand bringt, wirft jedoch die Frage auf, wie das Land seinen gewaltigen Schuldenberg, der um fast 33.000 Dollar pro Sekunde wächst, abtragen will. Die offizielle Antwort der Regierung heißt: Wirtschaftswachstum.

Doch ganz ohne neue Einnahmequellen wird es wahrscheinlich nicht gehen. Seit Monaten bereitet Finanzministerin Janet Yellen deshalb die Amerikaner behutsam auf Steuererhöhungen vor, unter anderem auf eine Erhöhung der Körperschaftssteuer von 28 Prozent, die erst unter Trump reduziert worden war. Ökonomen wie Friedrich Heinemann, Leiter des ZEW-Forschungsbereichs "Unternehmensbesteuerung und Öffentliche Finanzwirtschaft", zweifeln allerdings daran, dass eine saftige Steuererhöhung ohne die Einbindung anderer Staaten funktioniert.

"Wenn die Biden-Administration ihre angekündigte Steuererhöhung für Unternehmen wahr macht, sind die USA im internationalen Vergleich wieder ein Hochsteuerstandort", sagt Heinemann. "Damit wächst in Washington die Sorge, dass Gewinne wieder stärker aus den USA an Standorte verlagert werden, an denen die Steuern niedrig sind." Die USA fürchten also, dass Konzerne ihre Bemühungen verstärken, Gewinne in Steueroasen und Niedrigsteuer-Länder zu verlagern – und wollen das durch eine Mindeststeuer verhindern.

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Mindeststeuer träfe vor allem kleine Staaten

Für größere Länder wie Deutschland oder die USA wäre eine höhere Steuer dabei gar kein großes Problem. An ihren Märkten kommt sowieso kein Land vorbei. Eher wird das Reformpaket an kleineren Ländern scheitern, in denen niedrige Steuern ein wichtiger Standortfaktor sind.

Vieles wird sich deshalb um die Frage drehen, wie hoch der Mindeststeuersatz konkret ausfallen soll. Etwa 21 Prozent, wie es die Amerikaner vorschlagen? Oder doch nur 10 Prozent, um wenigstens die wichtigsten Steueroasen trocken zu legen?

Die meisten Ökonomen haben darauf eine simple Antwort: Eine Mindeststeuer ist wünschenswert, solange sie nicht zu hoch ist. "Der Ansatz, einen niedrigen Mindeststeuersatz einzuführen, ist unseres Erachtens zielführend", sagt Martin Beznoska vom Institut der deutschen Wirtschaft in Köln. "Er würde das Wirken der Steueroasen begrenzen, einen moderaten Wettbewerb zwischen Staaten um Investitionen jedoch nicht verhindern". Moderat? Das sei zum Beispiel ein Steuersatz in der Region von 15 Prozent.

Dass es schwer werden könnte, sich am Ende auf einen konkreten Wert zu einigen, liegt auch daran, dass fast jedes Land eine eigene Vorstellung davon hat, wie ein gerechtes und wirtschaftlich vernünftiges Steuersystem aussehen soll. Dazu muss man nicht in die Karibik schauen, es reicht schon ein Blick auf die Unterschiede innerhalb der EU.

Dort haben sich Länder wie Irland oder Zypern mit Steuersätzen von 12,5 Prozent zu beliebten Standorten für globale Konzerne entwickelt. Auch in vielen osteuropäische Staaten, der Schweiz und dem Vereinigten Königreich ist die Situation ähnlich. In Deutschland, Frankreich oder Japan müssen Firmen hingegen 30 Prozent und mehr Steuern auf ihre Gewinne berappen.

Dieser Unterschiede sind für die Politik unangenehm, denn sie setzen die Verwaltung unter Leistungsdruck. Viele Politiker würden den Steuerwettbewerb daher am liebsten ganz ausschalten, um beliebig hohe Steuern setzen zu können. Vermutlich sehen das auch die Befürworter einer globalen Mindeststeuer so.

Für all jene, die auf einen möglichst effizienten Einsatz ihrer Steuergelder angewiesen sind, wäre das allerdings keine gute Nachricht. "Die Initative von Yellen kann als Versuch gesehen werden, den internationalen Steuerwettbewerb auszuschalten, der bisher dazu beigetragen hat, die Steuerbelastung für Unternehmen gering zu halten", erklärt Gunther Schnabl, Leiter des Instituts für Wirtschaftspolitik an der Universität Leipzig.

"Kritiker befürchten ein internationales Steuerkartell, das dazu dienen könnte, überbordende Staatsausgaben zu finanzieren." Profiteure wären reiche Staaten wie die USA, während ärmere Länder, die aus niedrigen Steuern ein Geschäftsmodell gemacht haben, das Nachsehen hätten.

Wie hoch sollte die Steuer ausfallen?

Selbst wenn es nun Mitte des Jahres zu einer Einigung auf eine Mindeststeuer kommt, bleibt noch die Frage zu klären, wer über ihre Einhaltung wachen soll. An internationale Abkommen halten sich viele Länder schließlich nur mit Druck, sprich, wenn die Nichteinhaltung von Regeln mit Sanktionen bedroht ist.

Ob sich jemals ein solcher Mechanismus umsetzen lässt, der einheitliche Unternehmenssteuern für alle Länder auch gegen Widerstände durchsetzen könnte, ist fraglich. Eine supranationale Organisation, die sich mit solchen Fragen beschäftigt, gibt es schließlich nicht.

"Bisher haben alle Länder unabhängig über die Unternehmenssteuern entschieden", so Ökonom Schnabl. "Eine internationale Angleichung ist eine Sisyphos-Aufgabe." Eine Mindeststeuer sei aus seiner Sicht so etwas wie der kleinste gemeinsame Nenner. "Allerdings ist noch unklar, ob sich Niedrigsteuerländer wie Irland dem internationalen Druck so einfach beugen werden."

Noch komplizierter als die Einführung einer globalen Mindeststeuer dürfte der zweite Teil des Pakets sein – die gerechtere Besteuerung großer Digitalkonzerne. Bislang sind Konzerne in dem Land steuerpflichtig, in dem sie ihren Sitz haben. Die Regelung stammt aus einer Zeit, in der Unternehmen ihre Profite fast ausschließlich dort erwirtschafteten, wo ihre Fabrikschlote qualmten.

Im 21. Jahrhundert, in dem Digitalkonzerne wie Facebook, Amazon und Co. ihren Umsatz mit Nutzern auf der ganzen Welt machen, privilegiert sie Digitalkonzerne. Eine Idee, die deshalb in vielen europäischen Ländern vertreten wird, ist, die Besteuerung am Umsatz eines Unternehmens auszurichten. Dann müssten die Internet-Giganten nicht nur am Firmensitz ihre Steuern zahlen, sondern in allen Ländern, in denen sie Geld verdienen.

Das wiederum träfe nicht nur amerikanische Unternehmen, die deutlich mehr Gewinn in Europa versteuern müssten, sondern auch deutsche Konzern, die dann einen größeren Teil ihres Gewinns in anderen Regionen der Welt abführen müssten. Ökonom Heinemann hält die Freude über eine Digitalsteuer deshalb für verfrüht: "Wie auch immer man sie konstruiert. Sie wird auch zum Teil die Verbraucher über höhere Preise oder die Arbeitnehmer über geringere Löhne treffen."

Verwendete Quellen:

• New York Times - Yellen calls for a global minimum corporate tax rate.
• Deutschlandfunk – Was hinter der Forderung nach globaler Mindeststeuer steckt
• Zeit - Das Geld der Welt wird neu verteilt
• Bloomberg – Global Tax Gains Momentum With Dutch Minister Seeing Summer Deal
• Gespräch mit Prof. Dr. Gunter Schnabl
• Gespräch mit Prof. Dr. Friedrich Heinemann
• Gespräch mit Dr. Martin Beznoska

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